인커밍

복지국가에 필요한 건 디딤돌소득 아닌 기본소득

백승호 (가톨릭대학교 사회복지학과 교수)

이 글의 목적은 최근 서울시에서 정책실험으로 진행되고 있는 디딤돌소득을 기본소득의 관점에서 평가하는 것이다. 결론부터 언급하자면, 디딤돌소득은 기본소득과는 소득보장의 원리와 철학이 완전히 다른 공공부조 제도일 뿐이어서 디딤돌소득과 기본소득을 비교하는 것은 자전거와 전기차를 비교하는 격이나 다름없다는 점이다. 디딤돌소득은 기존의 공공부조 제도인 국민기초생활보장제도의 생계급여와 주거급여를 통합하는 동시에, 생계급여 수준을 현행 기준중위소득의 32%에서 42.5%로 확대하는 공공부조 제도 개혁 방안이다. 그럼에도 불구하고 디딤돌소득이 제대로 실현만 된다면, 현행 공공부조 제도의 여러 가지 문제점들을 개선할 수 있다는 점에서는 한 단계 발전된 공공부조 제도임에는 분명하다. 그러나 디딤돌소득이 장기적으로 모두가 행복하고 사회정의가 실현되는 복지국가로 이끌 수 있는 제도인지에 대해서는 회의적이다. 디딤돌소득을 넘어서는 복지국가 기획이 필요하다는 이야기다. 필자는 이를 ‘기본소득이 있는 복지국가’로 표현한다. 

이 글에서는 먼저 기본소득의 정의와 필요성 그리고 디딤돌소득에 대해 간략히 살펴보고, 복지정치적 관점에서 디딤돌소득보다는 기본소득이 현재의 복지국가에 한 층 더 추가되어야하는 이유에 대해 서술하고자 한다. 

기본소득의 정의와 필요성 

기본소득한국네트워크는 기본소득을 ‘공유부에 대한 정기적 현금배당’으로 정의한다. 공유부는 첫째, 원래부터 모두의 것이었던 토지, 생태, 환경 등의 자연적 커먼즈(commons)를 활용해 만들어진 자연적 공유부, 둘째, 지식, 정보 등 역사적 시간과 사회적 공간 속에서 만들어진 협력적 커먼즈를 활용하여 만들어진 사회적 공유부, 셋째, 디지털 자본주의에서 가치 창출의 핵심인 빅데이터 등 사회적 커먼즈를 활용해서 만들어진 디지털 공유부를 의미한다(백승호, 2020). 이러한 공유부는 원래 모두의 것이었거나, 개인의 노력뿐 아니라 모두의 협력을 통해 만들어졌기 때문에 다시 모두의 몫으로 환원하는 것이 정당하다(금민, 2020). 기본소득은 이러한 공유부 배당의 사회정의를 실현하려는 기획이다. 

이렇게 기본소득에 대한 정의에는 사회적 정의의 실현이라는 목표가 내포되어 있고, 그 핵심은 선분배적 정의 실현(금민, 2020)과, 불평등 문제 해결(백승호, 2020)에 있다. 기본소득이 주목하는 불평등은 첫째, 자연적 공유부의 독점에 따른 불평등이다. 대표적인 커먼즈인 토지의 독점은 한국에서 토지소유의 지니계수가 0.8이라는 것에서 확인할 수 있듯이 완전 불평등한 수준으로 귀결되고 있다. 소득하위 50%의 탄소발자국은 6.6에 불과하지만, 소득상위 1%의 탄소발자국은 180에 달한다(WID, 2024). 지구를 위험에 빠뜨리고 있는 부유층의 탄소발자국으로 인한 피해는 고스란히 일반 시민들에게 전이되고 있다. 둘째, 사회적 공유부의 독점에 따른 불평등이다. 모든 소득의 90%는 이전 세대에 의해서 축적된 지식에서 유래한다(Herbert A. Simon). 그럼에도 불구하고 그 소득은 소수가 독점하고 있다. 1980년대 이후 전 세계의 소득불평등이 확대되는 가운데에서도 스웨덴, 프랑스 등 유럽 국가들과 달리 한국의 소득 불평등은 가파르게 상승하고 있다. 전체 소득 대비 상위 10%의 소득점유율은 1990년 33%에서 2020년 46%로 절반에 다다르고 있다(WID, 2024). 여기에 더하여 최근 플랫폼 자본주의로의 전환은 디지털 공유부의 독점에 따른 불평등을 더 심화시키고 있다. 

사회적 불평등 문제의 해결은 기존의 사회정책이 주로 담당해왔다. 그러나 기존의 복지제도들만으로는 심화되는 불평등 문제를 해결하기 어려워지고 있다. 기존의 복지제도들은 정규직 남성의 표준적인 임금 노동자들을 보호하기에 적합하도록 설계되었기 때문이다. ‘비표준의 표준화’라는 말로 대표되듯이 지금의 노동시장에는 비정규직, 가짜 자영업, 플랫폼 노동, 영세자영업 등 비표준적 형태의 일들이 지배적이다. 표준적 노동이 직면한 사회적 위험의 해결을 목표로 하는 전통적 복지제도와 변화된 노동시장 환경 사이의 제도적 부정합으로 인해 이들은 지속적으로 사회적 보호 시스템에서 배제될 수밖에 없다. 

디딤돌소득이란 무엇인가

디딤돌소득은 500가구를 대상으로 2022년 1단계 시범사업이 시행되었고, 2023년에는 1,100가구를 대상으로 2단계 시범사업이 시행되었다. 2단계 사업은 2025년 5월까지 진행될 예정이다. 2단계 디딤돌소득은 소득이 없는 가구의 경우 기준중위소득 42.5%의 최저소득을 보장하고, 소득이 발생할 때마다 50%의 소득세율을 부과하여, 기준중위소득 85%에서 디딤돌소득의 지급이 중지되도록 설계되었다. 

디딤돌소득은 현행 국민기초생활보장제도의 생계급여와 비교할 때 다음과 같은 특징을 가진 제도로 평가된다(이건민, 2024). 첫째, 생계급여는 기준중위소득의 32%를 최저소득으로 보장하고 있는 반면, 디딤돌소득은 기준중위소득의 42.5%를 최저소득으로 보장하고 있다는 점에서 최저소득보장의 적절성이 개선된 제도이다. 그러나 디딤돌소득은 생계급여와 주거급여를 디딤돌소득으로 통합한다는 점을 고려할 때, 1인 가구의 경우 최대 지원액은 현행 국민기초생활보장제도 보다 낮다(표 1). 국민기초생활보장 수급가구 중 모든 1인 가구가 생계급여와 주거급여를 동시에 수급하는 것은 아니지만, 국민기초생활보장 수급가구 중 1인 가구의 비율이 73.5%라는 점을 고려하면, 1인 가구 최저소득보장의 적절성이 개선되었다고 보기는 어려울 수 있다. 

<표 1>; 가구 규모별 디딤돌 소득, 생계급여 및 주거급여 최대지원액(2024년 기준, 원)

둘째, 소득이 증가했을 때 생계급여의 급여감소율이 70~100%인 반면, 디딤돌소득의 급여감소율은 50%라는 점에서 디딤돌소득은 저소득층의 근로 동기 개선을 중요한 목표로 하고 있다는 점을 확인할 수 있다. 공공부조 제도는 보충성의 원리에 따라 제도가 운영된다. 보충성의 원리란 시장 소득이나 사적 이전 소득 등 개인이나 가구의 노력을 통해서도 소득 보장 급여 기준 소득에 도달하지 못하는 경우, 그 부족분을 국가가 공공부조 제도를 통해 소득을 보충해 주는 방식을 의미한다. 이러한 원리가 적용되기 때문에, 개인이나 가구의 소득이 증가했을 때, 공공부조 급여액에서 그 소득액을 제외하고 최종 급여액이 결정된다. 이렇게 수급자의 소득이 증가할 때 그에 따라 생계급여 등 공공부조 급여액이 얼마나 감소하는지를 나타내는 비율이 급여감소율이다. 급여감소율이 높을수록 근로동기에 부정적인 영향을 미친다고 보고되고 있다. 

셋째, 생계급여가 기준중위소득 32%까지 지급되는 반면, 디딤돌소득은 기준중위소득의 85%까지 지급된다는 점에서 저소득층 소득 보장의 포괄성이 확대된 제도이다. 

마지막으로 디딤돌소득의 이러한 제도 설계는 제도 도입 초기에 높은 수준의 최저소득보장을 설계할 수 있다는 점, 명목예산이 기본소득보다 적게 소요된다는 점, 어려운 사람들을 더 두텁게 지원한다는 점을 강조함으로써 사람들의 도덕 감정에 호소하여 설득하기 용이하다는 점에서 장점을 가지고 있다. 

디딤돌소득은 복지국가 실현에 긍정적일까

그러나 이러한 장점에도 불구하고 복지국가 실현의 과정에서 디딤돌소득이 긍정적으로 작용할지는 의문이다. 그 이유는 다양하게 제시될 수 있지만, 이 글에서는 복지정치와 보편적 인권의 관점에서 디딤돌소득보다는 기본소득을 복지국가에 추가해야하는 이유를 설명하고자 한다. 기본소득한국네트워크는 기본소득을 추가한 복지국가 모델로서 1층에 모든 시민들이 발 딛고 일어설 수 있는 보편적 기본소득과 돌봄, 건강, 주거, 교통 등에 대한 보편적 사회서비스를, 2층에는 일하는 시민들이 실업, 질병, 노령, 산재 등 사회적 위험에 대응할 수 있는 소득기반 사회보험 시스템을 구축하는 모델을 제시하고 있다(기본소득한국네트워크, 2021). 

그렇다면 복지정치와 인권의 관점에서 기본소득이 현행의 복지국가에 추가되는 것은 어떤 의미를 가질까? 결론부터 언급하면, ‘디딤돌소득 있는 복지국가’보다 ‘기본소득이 있는 복지국가’가 불평등을 해결하고 보편적 인권을 실현한 국가로 가는 길이라 할 수 있다. 

먼저 기본소득이 있는 복지국가는 불평등 문제 해결에 어떻게 작동하는가? 큰 고민 없이 생각해보면, 불평등의 해소를 위해서는 부자에게서 세금을 걷어 가난한 사람들에게 두텁게 나누어주는 디딤돌소득의 방식이 더 효율적이라고 생각할 수 있다. 경제학적 관점에서 보면 그럴 수 있다. 그러나 서구 복지국가의 역사를 살펴보면, 가난한 사람을 두텁게 지원하는 것을 강조했던 국가는 결국 불평등을 해소하지 못했을 뿐 아니라, 1980년대 이후 불평등은 빠른 속도로 증가해왔다. 오히려 중산층을 포함하여 모든 사람들에게 보편적 방식으로 소득을 보장하는 복지시스템을 설계했던 유럽 국가들이, 가난한 사람들의 지원만을 강조했던 미국과 같은 자유주의 국가들보다 재분배 성적표는 더 좋다. 

코르피와 팔메(Korpi & Palme)라는 스웨덴 학자는 이러한 현상을 ‘재분배의 역설’로 명제화하고 이를 실증적으로 검증했다. ‘재분배의 역설’은 가난한 사람에게 집중하는 복지국가 보다 모두에게 복지에 대한 권리를 보장하는 복지국가가 조세저항을 줄이고 복지재원을 늘릴 수 있다는 점을 강조한다. 그 결과 가난한 사람들의 복지 수준이 더 향상될 수 있다는 주장이다. 자유주의 복지국가는 경제적 효율성을 들어 가난한 사람에게 집중하는 복지를 강조하지만, 이는 시민들을 복지수급자와 납세자로 강하게 이중구조화 시킴으로써 중산층 이상의 조세저항을 불러일으키고 결국 복지재원을 늘리기 어려워 불평등을 완화시킬 수 없었다. 사민주의 복지국가에서조차 1990년대 중반 이후 가난한 사람에게 집중하는 공공부조지출의 증가율이 높아지면서, 조세저항이 증가하는 경향을 보였다(백승호, 2020). 조세저항은 복지국가 실현의 최대의 걸림돌이다. 장기적으로 보면 기본소득 대신 디딤돌소득이 있는 복지국가는 복지재원을 확대하기 어렵고, 이는 어려운 사람을 더 두텁게 지원하는 것도, 더 나은 복지국가를 만드는 것도 불가능하게 할 것이다.&nbsp;

그 이유는 가난한 사람에 집중하는 복지국가는 복지수급자와 납세자 사이의 강한 이중구조와 갈등을 만들어 내고, 시민들의 삶을 돌보지 않는 국가에 대한 신뢰를 형성하기 어렵기 때문이다. 국가에 대한 신뢰의 약화는 복지를 위한 재원 확대를 어렵게 한다. 2020년 5월에 한국인들이 경험했던 전국민긴급재난지원금은 보편적 방식의 복지제도를 추가하는 것이 국가에 대한 신뢰에 어떤 영향을 미치는지를 단편적으로 보여주었다. 2017년 엠브레인 조사에서 세금이 잘 쓰이고 있다고 생각하는 사람의 비율은 4.2%에 불과했지만, 전국민긴급재난지원금이 지급된 직후인 2020년 5월 시사인과 KBS의 공동조사 결과에서는 동일한 질문에 대해 43%가 세금이 잘 쓰이고 있다고 평가하고 있었다. 국가에 대한 신뢰는 낮은 조세저항(친증세동맹)과 복지확대(친복지동맹)으로 이어질 가능성을 높이고 불평등을 완화하는데 기여할 것이다. 

우리가 선택할 길은 기본소득 있는 복지국가

기본소득의 두 번째 중요한 함의는 보편적 인권의 실현에 있다. 현재 한국 사회에서 가장 가난한 사람들의 소득 보장은 국민기초생활보장제도가 담당하고 있다. 그런데 국민기초생활보장제도의 수급 대상자가 되기 위해서는 다양한 장벽들을 넘어야 한다. 우선, 복잡한 사회보장급여 신청서와 금융정보 등 제공동의서를 제출해야 한다. 여기에는 본인과 부양의무자의 주민번호, 계좌정보, 금융정보 조사를 위한 서명 등을 일일이 기입해야한다. 여기에 그치지 않는다. 상당 부분이 사회보장정보시스템을 통해 확인되기도 하지만, 필요할 경우 제적등본, 임대차계약서, 급여명세서, 건강진단서, 수업료 등 납입고지서, 직업훈련확인서, 취업확인서, 노숙인확인서, 농업인확인서, 실종 등 신고접수서, 건강보험자격득실확인서, 휴폐업확인서, 지출실태조사표, 법원의 부채확인서, 근로능력평가용진단서, 진료기록부 사본 등 무수히 많은 서류들을 제출하여 본인과 부양의무자의 소득과 재산 정보를 확인받는다. 

공식적 자료가 불충분하거나 서류상으로는 정보 파악이 어려운 경우, 부양의무자가 부양을 거부하는 경우 등에는 수급권을 인정받기 전 방문조사가 필수다. 방문조사는 지자체에서 1회, LH에서 1회, 국민연금공단에서 1회가 더해진다. 수급자로 선정된 이후에도 거주 여부, 부양의무자 부양 여부, 수급자의 근로능력 판단, 수급자의 거주실태, 소득 및 재산의 변동 사항 확인 등을 위해 방문조사가 진행된다. 필요한 경우 대상자는 의료기관 검진을 요청받기도 한다. 방문조사에서는 ‘가난해진 이유’ 등 사적이고 내밀한 질문들이 반복된다. 이 과정에서 수급자는 극도의 낙인감, 수치심, 모멸감을 느낀다(허용창 외, 2020). 이러한 엄격한 자격판정 과정은 가난한 사람들의 인권을 침해하고, 스티그마를 조장하는 요소들을 필연적으로 수반한다. 디딤돌소득은 부양의무자 기준을 적용하지 않고, 소득조사만으로 대상자를 선정하도록 설계되어 있어 국민기초생활보장제도보다 인권의 관점에서 진일보한 제도임에는 분명하다. 

그러나 현실적인 소득조사 과정에서 필연적으로 수반될 수밖에 없는 반인권적인 스티그마의 문제에서 여전히 자유롭지는 못하다. 디딤돌소득이 있는 복지국가에서도 여전히 가난한 사람들은 스스로가 가난함을 끊임없이 증명하는 과정에서 인권침해에 노출될 수밖에 없다. 이러한 증명과정을 거쳐 수급자가 된다고 해도, 일할 수 있는데 일하지 않는 게으름뱅이로 취급받거나, 잠재적 부정수급자로 의심받음으로써 시민적 권리로서의 사회권을 온전히 누리기 어렵다. 

디딤돌소득은 분명히 현재의 국민기초생활보장제도보다 진일보한 공공부조 제도임은 분명하다. 그러나 디딤돌소득의 도입이 용이할 것 같지는 않다. 디딤돌소득 제안의 주요 목표는 저소득층 생계보장 수준의 향상에 있지 않고, 근로동기 유인에 있다. 그런데 2차 디딤돌 소득 실험 결과 발표에 따르면, 디딤돌소득으로 고용 성과가 눈에 띄게 좋아지지는 않은 것으로 나타났다. 디딤돌소득 제안자들의 의도와 달리 디딤돌소득이 원하는 대로의 정책목표를 쉽게 달성할 수 없을 것이라는 의미다. 경제적 효율성, 재정안정을 강조하는 디딤돌 소득 제안자들의 자기모순도 디딤돌 소득 도입에 걸림돌로 작동할 것이다. 

지금 우리에게는 복지정치적 관점에서 보나, 보편적 인권 실현의 관점에서 볼 때, 디딤돌소득이 있는 복지국가가 아니라 기본소득이 있는 복지국가가 필요하다. 

금민(2020). 모두의 몫을 모두에게:지금 바로 기본소득. 동아시아. 

기본소득한국네트워크(2021). 기본소득이 있는 복지국가-리얼리스트들의 기본소득 로드맵. 박종철출판사.

백승호(2020). 더 나은 기본소득 논쟁을 할 권리: 사회정책 분야의 논쟁 분석. 경제와사회, 128(63), pp. 12-57.

이건민(2024). 기본소득, 음의 소득세, 디딤돌소득 비교와 미래소득보장의 방향. 미간행 발표문.

Simon, Herbert A. 2001. “UBI and the Flat Tax.” in Philippe Van Parijs et al.

What Wrong with a free Lunch? pp. 34〜38. Boston: Beacon Press.

* 이 글은 지난 10월 19일 국회에서 열린 ‘기본소득가을학교’ 제1강을 맡아 강연한 백승호 교수가 강연 내용을 토대로 재작성한 원고이다.